理性看待非中共人士被任命为政府官员
作者：黄佶 （电子信箱，博客）
摘要：
官员贪污腐败，不是因为他是共产党员，而是因为没有人监督和制约他。非中共官员如果没有人监督和制约，将来也会贪污和腐败。中国老百姓对执政党和政府不满的原因是：党和政府的官员无法无天、胡作非为。所以，中共要挽回人民的信任，重新获得人民的支持，巩固自己的执政地位，应该解决如何监督和制约自己的官员的问题。这才是治本的方式。任命几个党外人士做官，不过是在作秀而已。
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非中共人士万钢被任命为科技部长一事，使得很多人欢欣鼓舞，认为这是中国政治走向民主的重要标志。
实际上并非如此。
任命非中共人士不是民主政治的标志，充其量只是表现了中共和其它党派分享政权的雅量而已。
2007年5月31日南方周末发表的文章“党外人士政治版图‘扩张’”一文（请见附件），介绍了南京市委对南京市政府任用党外人士具体比例的规定，文章引用了南京市党委一位“负责人”的话：“安排党外人士多一些，使党内干部安排失去了一些位置，但我们却得到了党外人士的支持和拥护，得到了党的领导和执政地位的巩固。”原来不是出于雅量，而是非常功利的策略，说得难听点就是交易。
我们应该很清楚，党外人士只是少数书生，他们的能量是有限的，决定一党能否保持执政地位的不是他们，而是最广大的人民群众。
中国老百姓对执政党和政府为什么会有很大的意见？大家都很清楚其原因：党和政府的官员无法无天、胡作非为。
虽然在理论和实践两个方面，上级官员都在监督和制约下级官员，但是大家都知道，这种监督和制约的启动门槛是非常高的。如果下级不出大问题，不惊动中央，上级是不会去制约他们的，反而会去包庇他们。
非中共人士作官，就不会胡作非为？不会贪污腐败？显然不是。
官员贪污腐败，不是因为他是共产党员，而是因为没有人监督和制约他。非中共官员如果没有人监督和制约，将来也会贪污和腐败。
所以，中共要挽回人民的信任，重新获得人民的支持，巩固自己的执政地位，应该解决如何监督和制约自己的官员的问题。这才是治本的方式。任命几个党外人士做官，不过是在作秀而已。
政治是必须考虑现实的，不能向理想目标直接迈进，只能采取渐进的方式。
建立对官员的监督和制约机制，可以分两步走。
第一步，建立党内制约机制，使广大无权贪污腐败的党员群众能够制约党的干部。由于政府官员主要来自中共，制约了党的干部，政府也就清廉了。
具体方法可以有很多：党内实行多书记制度，连坐制度；党内选举实行无记名投票制度；降低党员开除出党的门槛；党员犯罪，罪加一等；引入外部力量，例如把当地群众对党和政府的满意程度，作为党组织的考核标准。
（详细请见黄佶文集 www.nows.com）
第二步，利用现成的人民代表大会制度，建立人民群众对执政党的制约。
在基层人大代表的直选活动中，中共各地基层党组织提名自己的候选人参加选举。为了赢得选举并在当地人大中占据多数席位，中共基层组织在平时就要杜绝自己的贪污腐败现象，并代表选民的利益，努力为人民服务。
各地各级中共党组织利用自己在人大中的多数席位，根据人大有关法律，监督、制约和引导当地政府，体现和落实中共的执政权。
在这个政治框架中，中共各地党组织并不直接参与当地政府的工作，而是通过自己在人大中的多数席位，迫使政府执行党的方针政策。这样就彻底解决了“党政不分”的问题。
党组织退出政府日常工作之后，仍然有很多事情要做，概括地说就是“微服私访”、“垂帘听政”——在了解民意的基础上，指导政府的工作。
做到第二步，中国民主政治框架的建设才算基本完成。
由于人大控制着政府，而人大代表受到选民的直接或间接制约（选民可以选举和罢免基层人大代表），因此，对政府和官员的监督和制约最终是来自广大人民群众的。这样的机制才是真正意义上的民主机制。
以下是上述政治结构的示意图：
中共中央
↓ ↓
↓ ↓ 指示
↓ ↓
↓ 全国人大党组
↓ ↓ 利用多数席位
↓ ↓ 指示 制约同级政府
↓ ↓ ↓
↓ →→ 全国人大中的
↓ 中共党籍代表→→→→中央政府
↓ ↑
↓ 指示 ↑ 选举
↓ ↑
省党委→→→省人大中的
↓ 中共党籍代表→→→→→省政府
↓ ↑
↓ 指示 ↑ 选举
↓ ↑
市党委→→→市人大中的
↓ 中共党籍代表→→→→→市政府
↓ ↑
↓ 指示 ↑ 选举
↓ ↑
区县党委→→区县人大中的
中共党籍代表→→→区县政府
↑
↑ 选举或罢免
↑
选区选民
说明：
1，各级党委不参加政府日常工作；
2，党委直接领导同级人大中的中共党籍代表；
3，党委利用人大中中共党籍代表占多数席位，制约同级政府；
4，各级党委只有促使政府很好地为选民服务，才能够赢得选举的胜利，在人大中保持多数席位，获得当地的执政权。
写作中的《民主实论》一书将对上述政治框架做进一步的讨论。
后话：
中共南京市委办公厅5月18日出台的《南京市2007－2011年培养选拔党外领导干部工作规划》，对未来市政府官员的党派比例做了明确规定，例如到2011年，50％的部门必须选配党外人士“担任领导干部”。
这是很荒诞也很滑稽的。
根据中国的法律，政府主要官员是由人大提名并投票产生的。理论上讲，几年后人大代表的投票结果现在是无法预测的，他们选出的官员可能百分之一百是中共党员，也可能全部是非中共人士。
虽然我们知道中共党委在决定谁当选当地政府官员的问题上具有绝对的发言权，但是过去都要在人大走一个过场，至少在法律程序上是无懈可击的。而南京市委的做法实际上是自己揭开了政府官员产生过程的内幕：一切都是由党委内定的。
实际上，中共安排自己的党员做政府官员，在道德、法理和情感等方面都没有错。执政党当然应该派自己的党员去执政。问题出在使用的方法有问题。
正确的方法是：中共党籍的人大代表，根据当地党委的指示，在人大会议上提名自己的某个党员作为政府某官员的候选人；然后利用自己在人大中占据的多数席位，使他在选举中获得多数并当选，使其它党派或无党派人大代表提名的候选人选票不足而落选。
当选的中共党籍官员可以邀请非中共人士担任自己的副手或部门负责官员，具体比例和人选由党委决定，然后由他发出邀请。当然也要征得对方本人的同意，并经过一定的法律程序。
南京市委公布上述规定的做法反映了党的官员还缺少基本的政治常识，同时也表现出了可爱的坦诚。
（2007年6月8日）
作者电子信箱／MSN：fishman_uu@hotmail.com
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黄佶《民主实论》：www.nows.com/m
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附件：
党外人士政治版图“扩张”
南方周末，2007年5月31日，记者：鞠靖
http://cpc.people.com.cn/GB/64093/67507/5810744.html
“照顾同盟者利益”已经成为从中央到地方的具体政策。南京规定，市政府要有50％的组成部门选配党外人士担任领导干部，党外人士到教育、科技、卫生、审计、环保、监察、司法等部门任职将成常态，符合条件者可担正职
公开的政治承诺
在中国，中共党外人士的政治版图正不断“扩张”。在北京，已经由非中共出身的万钢出任科技部长，这很可能不是“孤例“，在地方这个趋势也在不断深化。
中共南京市委办公厅5月18日出台的一项新规划《南京市2007－2011年培养选拔党外领导干部工作规划》要求，到2011年，市政府要有50％的组成部门选配党外人士“担任领导干部”。
这份“党的文件”被贴到南京市政府的网站上，7年前，中共南京市委曾制定《南京市2001－2005年培养选拔党外领导干部工作规划》，但未对外公布。
当地官员对南方周末记者表示，类似文件在以前曾作为“秘密文件”，不能外传。
但现在，这是一个公开的政治承诺，甚至具体到了党外人士任职的比例，这是中央文件“照顾同盟者利益”要求的具体落实。
按照这个规划，党外人士将从传统的人大、政协等机构，向教育、科技、文化、卫生、体育、农林、建设、审计、环保、监察、司法等机构“扩张”。
执政党的有关文件认为，这些政府部门“涉及行政执法监督、与群众利益密切相关、联系知识分子紧密和专业技术性较强”，“必须配备党外领导干部，有条件的可配备正职”。
上述新规划还规定，区县政府部门及镇(街道)行政领导班子选配比例要达到三分之一以上。类似的比例和数字要求出现在市、区县人大、政府、政协、法院、检察院、民间团体领导层中。
随着曾经的“秘密文件”公之于众，人们对5年之后南京市和下辖区县人大、政府、政协及各组成部门中党外领导干部的数量第一次有了直观预期。
负责《规划》编制工作的中共南京市委组织部青年干部处处长曲浴宙告诉南方周末记者，“加强同党外人士的合作共事，是我们党的坚定方针。”
作为中共长期坚持的基本政策，以前由于“宣传不够”，不为公众熟知，但自2006年下半年起，党外人士从政却突然成为舆论热点。
来自中央、各省的标志性举动被认为具突破意义，令人们确认，大规模选拔和任用党外干部已成为从中央到地方的一致行动。
甚至有观点认为，中共很可能从建国初“联合政府”模式中汲取经验。
“有意识”培养党外干部
有关分析人士认为，并非执政党不想“拿出位子”安排党外干部。由于执政党拥有极大的“人才聚集效应”，相当多社会精英更愿意加入共产党，民主党派面临人才匮乏问题。
新任科技部部长万钢在接受南方周末记者采访时也表示，“建国初期，共产党内缺少知识分子”，但“这么多年过去了，共产党在各条战线都积累了大量人才，很多人取得了很大成就”。
身为中国致公党中央副主席的万钢谦虚表示，“和他们(中共干部)相比，特别是在从政经验上，我还有许多需要学习的地方。”
正如万钢所言，党外人士虽然在学界有重要影响，但在政界，人才储备不足是不争事实。中央有关文件一直有不鼓励已加入民主党派的人士加入中共的精神，一定意义上有此考虑。
公开资料显示，目前，南京市有789名党外人士担任各级人大代表；有1654名党外人士担任各级政协委员；156名党外人士分别担任市、区(县)政府部门实职，其中：18名任部门正职，17名任监察局、审计局等机构的副局长，10名任市、区法、检两院副院(检察)长，全市13个区(县)全部配齐党外副区(县)长。
今年南京还将举行市、区县联动公选，届时还将拿出一定数量的职位定向选拔党外干部，但从哪里找到那么多符合要求的党外干部？
南京市委组织部有关官员告诉南方周末记者，“南京高等院校、科研院所、国有企业众多，民主党派齐全，党外人才资源比较丰富”，这种特殊优势，使南京有可能走在前列。
开始于2005年的“十百千党外人物工程”也被寄予厚望，这项工程要求“着力培养市管领导职位党外后备干部三十名左右，局、区(县)管处(科)级领导职位党外后备干部百名左右，党外代表人物千名左右”。
《规划》明确，今后，党外干部一般应从“十百千党外人物工程”培养对象中选拔。
另一项用以保证党外干部来源的措施是对后备干部队伍的硬性规定，《规划》明确，在整个党政后备干部队伍中，各级党外干部所占比例应逐步达到10％以上。按照惯例，中共组织部门将负责执行这一规定。
曲浴宙说，对于党外干部，有关部门会有意识培养。对基本素质好、有发展潜力的党外干部，“将及早进行多岗交流，注意安排到条件比较艰苦、工作难度比较大的岗位上压担子，使他们加速积累经验，尽快成长起来”。
共产党的“得与失”
选拔担任政府及司法等机关领导职务、进行实职安排的党外干部，仍然要严格坚持《干部任用条例》规定的条件、资格及程序。
曲浴宙认为，“从程序上看，任用党外干部和党内干部没有太多不同。”在党外干部的监督管理上，也与党内干部大体相同，“一样要接受监察部门和群众的监督，因为党外干部实际上也是党的干部”。
值得注意的是，早在2006年7月，江苏镇江已明确提出2年内培养选拔党外干部的目标，与镇江相比，南京的规划时间跨度更长、目标更高。
2005年和2007年，江苏先后出台有关文件，先后明确提出党外人士在各级各类机构中担任领导职务的比例。
这被认为是镇江和南京制定目标和规划的依据，而更大推手来自高层。
在中国政治语境中，“同盟者”很大程度包括中共之外的八个民主党派。实际上在7年前，相关变化的伏笔就已打下。
2000年，执政党下发的《关于加强统一战线工作的决定》，将“照顾同盟者利益”由一条历史经验，进一步确立为统一战线必须坚持的一个重要原则。
2005年下发的中央5号文件提出，要增加民主党派或非党人士在政府中担任职务的比例。2006年底，中共中央颁发了《关于巩固和壮大新世纪新阶段统一战线的意见》，这份意见非常明确地提出，“坚持以人为本、照顾同盟者利益。”
2005年8月，中央统战部一位官员在重庆召开的“抗日民族统一战线与抗日战争胜利学术研讨会”上曾指出，只要党存在，党领导的统一战线存在，照顾同盟者利益的问题就存在。
在“照顾同盟者利益”中，如何处理一些具体关系，则是一个课题。如物质利益与政治利益的关系，在上述中央统战部官员的讲话中，对此进行了区分：
所谓物质利益，诸如民主党派的工作条件，少数民族和民族地区的经济发展，宗教活动场所的保护与提供，非公有制企业的发展环境，部分原工商业者的生活困难等等；所谓政治利益，诸如在人大、政府、政协、司法部门和有关团体，对统一战线人士做出政治安排、实职安排和社会安排，发挥参政议政作用。
“目前，各级党委、政府普遍比较重视做好照顾统一战线成员利益工作，取得了显著成绩，但在基层也还不同程度地存在重照顾物质利益、轻照顾政治利益的现象。”
是否存在党外人士安排多了，党内干部会安排少了的问题？如何看待“得与失”的问题，这位负责人的解释是：
自然界有个能量守恒定律，社会中也有个得失守恒定律，得失得失，有得必有失，有失必有得。舍得舍得，有舍必有得，有得必有舍。纯粹的得是没有的，纯粹的失也是没有的。安排党外人士多一些，使党内干部安排失去了一些位置，但我们却得到了党外人士的支持和拥护，得到了党的领导和执政地位的巩固。
该官员还引述胡锦涛的观点，党的各级领导干部都要努力做到情为民所系、权为民所用、利为民所谋。
“这里的‘民’也包括我们的统一战线成员。只要我们想着统一战线成员、照顾统一战线成员，广大统一战线成员就能够与我们紧密地团结在一起，共同为全面建设小康社会，实现中华民族伟大复兴而奋斗。”
■ 资料
南京市党外干部任用有关规定
1. 市、区县人大常委会副主任中至少各有1名党外人士；市人大常委会组成人员中党外人士不少于30％；市人大专门委员会和常委会工作机构负责人中有一定数量的党外干部担任专职领导，常委会副秘书长中党外人士不少于1名。
2. 市、区县政府领导班子中各配备1名党外干部。
3. 市、区县政协副主席中党外人士不少于50％，政协常委中党外人士不少于65％；市、区县政协专门委员会负责人中党外人士有适当数量；市政协机关有一定数量的党外干部担任专职领导，其中至少有1人担任专职副秘书长。
4. 市法院、检察院领导班子中各有1名党外人士；区县法院、检察院也要逐步选配符合条件的党外人士担任领导职务。
5. 市政府要有50％的组成部门选配党外人士担任领导干部，其中教育、科技、文化、卫生、体育、农林、建设、审计、环保、监察、司法等涉及行政执法监督、与群众利益密切相关、联系知识分子紧密和专业技术性较强的政府部门，必须配备党外领导干部，有条件的可配备正职；区县政府部门及镇(街道)行政领导班子选配比例要达到三分之一以上。
6. 市总工会、妇联、科协、社科联、文联等群众团体领导班子中，各配备1名党外人士担任专职或兼职领导职务。
7. 市属高等院校、医院、科研院所和企业领导班子中一般应有党外人士担任领导职务。(摘自《南京市2007－2011年培养选拔党外领导干部工作规划》)
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